退伍军人政策即未来政策:为何乌克兰需要一套帮助回归积极生活的体系,而不是一堆零散的措施
截至2026年10月7日的分析简报。约200万乌克兰人已获得退伍军人身份，加上家人可能达到500万至600万人。核心问题在于：在人们大规模从战争中归来之前，现有的各项计划能否整合为一个统一的体系。
战后乌克兰可能犯下的最大错误，就是首先把退伍军人、伤员、因战致残者及其家人看作 受援助的群体类别，而不是国家人力资本的一大部分。
截至2026年，如果说乌克兰 根本没有系统性解决方案已经不对了。目前已有《2030年前退伍军人政策战略》、数字化“一站式窗口”Veteran PRO、陪伴服务专家网络、职业适应计划、补助金、对雇主的补偿、康复计划以及新的社会保障体系。2026年国家预算为退伍军人政策拨款189亿UAH；全国有2600多名退伍军人陪伴服务专家在工作。
真正的危险在于别处： 在人们大规模从战争中归来之前，这些要素能否整合为一个规模足够的统一体系。
目前约 200万乌克兰人已获得战争退伍军人身份。政府估计，战争结束后退伍军人的数量 连同其家庭成员 可能达到约 5–6 百万人。这意味着，退伍军人政策将涉及乌克兰社会的相当一部分人。
与此同时，乌克兰正经历范围广得多的人力资本危机：数百万人仍在国内或国外流离失所，战争产生了新的身体和心理康复需求，而经济已经面临劳动力短缺，以及人们的技能与雇主需求之间的错配（skills mismatch）。国际劳工组织（International Labour Organization）在面向乌克兰的2026–2029年计划中，明确将人口减少、劳动力短缺、skills mismatch，以及退伍军人、国内流离失所者和残障人士面临的额外障碍列为关键问题。 [3]
未来重建的悖论正是在这里出现： 乌克兰可能同时缺少数十万名劳动者，而一部分退伍军人和残障人士却仍然没有工作。 这并不矛盾，而是体系运转不良的表现：空缺岗位、个人能力、健康状况、交通便利程度、教育背景和雇主需求各自孤立存在。国家就业服务局（State Employment Service）的最新数据已经显示，劳动力市场在职业和地区之间存在很大的结构性差异。 [4]
因此， 退伍军人政策的主要衡量单位 — 不是一笔补助、一张证件、一门课程或一次咨询，而是6个月、12个月和24个月之后的结果。
当事人是否在恢复？是否获得了无障碍的环境？其军事技能是否得到认可？是否获得了所需的新资质？是否有工作或事业？是否保住了工作？家庭是否有稳定收入？如果当事人不能或不应工作，是否保障了他独立而有尊严的生活？
系统性解决方案的综合公式应当是这样的：
从战争中归来 / 战争后果 → 健康与康复 → 功能评估 → 认可既往经验 → 职业发展路径 → 学习 → 实践 → 无障碍的工作岗位或事业 → 收入 → 对本人及其家庭的陪伴服务。
这已不再是狭义的“退伍军人社会政策”，而同时是一项关于 人力资本、就业、无障碍环境、教育、数字化转型、区域发展和乌克兰重建的政策这一思路既与乌克兰《2030年前战略》相一致，也与世界银行（World Bank）的新项目相吻合；这些项目正推动乌克兰的社会保障从零散的补助转向综合性个案管理（case management），并把援助与就业和社会服务衔接起来。 [5]
问题与威胁评估
大规模战争之后，各国都要面对这样一个问题： 战后整整一代人将会怎样。.
这里涉及的不仅是作为个体的退伍军人，在他或她身边还有家庭。一名家庭成员受伤，可能同时改变家庭收入、护理需求、其他家庭成员能否工作、居住地、康复需求、子女教育和住房。正因如此，政府战略已经把家庭视为退伍军人政策的一部分，而不是次要类别。 [6]
此外还有受战争影响的更广泛群体：受伤和致残的平民、国内流离失所者、从国外返回的人员、阵亡者和失踪者的家属、从被俘状态获释者以及护理人员。这些类别部分重叠，因此 不能把它们机械地加总成一个数字。这是任何预测都存在的重要统计局限。
规模不仅是数量问题
截至2025年，已有130多万人拥有退伍军人身份，而政府对未来的500万至600万人的估算是指退伍军人连同其家庭成员的总数。 [2]
但更重要的是需求的性质。
世卫组织（WHO）在2026年2月指出，与战争相关的创伤增多提高了对康复的需求；与此同时，只有约4%的医院提供住院康复，而假肢和矫形器等辅助技术仅有约3%的机构具备。这些指标并非残疾退伍军人的统计数字，但它们表明，人们在遭受重伤后必须依赖的基础设施十分有限。 [7]
另一个问题是行政层面的重新融入。联合国开发计划署（UNDP）2024年针对退伍军人及其家庭的调查发现，在退役、发放补助、获得身份、社会保障以及获取法律信息方面都存在问题。在受访的退伍军人中，56%反映了与退役或拖欠工资有关的问题，49%反映了获得官方身份方面的问题，39%反映了社会保障方面的问题。这并非各项问题在全国范围的“普遍程度”，而是一项具体调查的结果，但它们很好地说明了向平民生活过渡的多层次性。 [8]
最后是工作问题。
在乌克兰退伍军人基金会（Ukrainian Veterans Fund）2024年1月的调查中， 30.95%的受访退伍军人表示自己处于失业状态。这一数字不能套用到乌克兰所有退伍军人身上，更不能乘以未来500万至600万名退伍军人及其家属。它只是风险指标，而不是全国性预测。 [9]
与此同时，乌克兰经济需要人手。国际劳工组织（ILO）记录到劳动力短缺和skills mismatch，而国家就业服务局（State Employment Service）在2026年既有数万名登记失业者，又有雇主的大量需求——不同地区和职业的岗位与求职者之比极不均衡。2026年1至8月，前往该服务机构求助的人员中，包括约1.3万名参战人员（UBD）和2.9万名残障人士。 [4]
因此，关键问题不一定是缺少岗位。往往是 具体的某个人与具体的某个岗位之间的距离.
| 系统性风险 | 如何产生 | 对乌克兰意味着什么风险 |
|---|---|---|
| 长期失业 | 军事经验没有被转化为平民职业的语言；资质已经过时，或者工作在身体上无法胜任 | 收入损失、技能退化、经济活动减少。 |
| 受伤后的经济不活跃 | 评估一个人依据的是诊断而不是功能能力；缺少对工作场所的适应性改造 | 恰恰在国际劳工组织记录到劳动力短缺的时候，乌克兰正在失去劳动者。 [10] |
| “在各系统之间来回跑” | 医疗、社会保障、教育、就业、社区和雇主各自并行运作 | 当事人成了自己重新融入社会的“项目经理”。世界银行（World Bank）的新项目正是试图通过综合性个案管理（integrated case management）来解决这种碎片化问题。 [11] |
| 家庭承受的压力 | 收入损失、护理、搬迁以及治疗或康复需求会改变整个家庭的生活 | 一次不成功的职业转型就可能降低多名家庭成员的经济活跃度。乌克兰的政策已经正式把这一思路推广到退伍军人家庭。 [12] |
| 康复能力不足 | 战斗创伤后的高需求，对应的却是有限的服务网络 | 职业重新融入被推迟，或者在身体尚未充分恢复的情况下进行。 [7] |
| 有证书却没有工作 | 教育被当作最终产品来拨款，而不是作为通向就业的一个阶段 | “受过培训”的人数在增长，但稳定就业的水平可能没有变化。国际审计表明了为什么需要单独衡量就业成果（employment outcomes）。 [13] |
| 财政陷阱 | 这套体系更擅长授予身份和发放转移支付，而不擅长让那些能够并愿意工作的人重返经济活动 | 国家的长期义务不断增加，而税基和劳动力供给却依然偏小。 |
与此同时，必须明确划出一条伦理界限： 就业不能成为尊严的条件，也不能取代社会保障。
受重伤的人不应当通过工作来证明自己的“有用”。对一些人来说，结果是全职工作；对另一些人是远程或兼职就业；对另一些人是创业或学习；而对还有一些人则是长期康复，以及在不被要求就业的前提下尽可能独立的生活。例如，美国的VR&E除了就业路径之外，还专门为无法立即重返工作岗位的退伍军人设置了独立的Independent Living track。 [15]
因此，体系的目标是 不是强迫所有人工作，而是不失去那些能够并愿意回归经济生活的人。
还有一个必须抓紧行动的根本原因。《快速损害与需求评估》(Rapid Damage and Needs Assessment,RDNA5)估算,乌克兰的恢复与重建需求将近 未来十年5880亿美元。基础设施可以筹资建设,设备可以购买,但人力资本无法同样迅速地从国外引进。 [16]
国际经验
任何外国模式都不能简单照搬到乌克兰。美国的劳动力市场、英国的职业军队、以色列的预备役制度和克罗地亚的战后经验差异太大。
但几乎在所有退伍军人重返社会成效较好的地方,都反复出现同样的构成要素:
过渡在退役之前就已开始;每个人都有个案管理员(case manager)或个性化的路径;军事能力被转化为民用语言;雇主是项目的一部分;就业之后也不会让人孤身一人;成果不是以课程来衡量,而是以课程之后的生活来衡量。
| 国家 | 有效的做法 | 暴露出的弱点 | 对乌克兰的启示 |
|---|---|---|---|
| 英国(United Kingdom) | Career Transition Partnership 为许多军人在退役前两年就开始提供支持,并在退役后继续;对于存在严重医疗障碍的人,还有 CTP Assist。 [17] | 2024/25年度,在6个月后报告了就业状况的CTP使用者中,86%在业,而因医疗原因退役者中仅有73%;后者中13%失业,16%为经济不活跃人口。这并不能证明CTP具有因果效应,但表明受伤后的过渡要困难得多。 [18] | 启动民用职业轨迹 要提前,而不是在复员一年之后;因医疗原因退役需要更密集的专门轨迹。 |
| 美国 | VR&E设有多条路径:回到原雇主、快速就业、转岗培训、创业和独立生活;雇主可获得适应、设备以及部分培训/工资费用的补偿。 [19] | GAO发现,在过渡期间需要最大程度支持的军人中,近四分之一没有完成强制性的两天模块,约70%没有在退役前一年启动TAP。个别科技类和SkillBridge项目在收集成果(outcome)数据方面存在缺口。 [20] | 即使是庞大的体系也不会自动运转。需要的是 覆盖面、早期启动和对成果的监督,而不仅仅是项目的存在。 |
| 加拿大 | National Veterans Employment Strategy 系统性地致力于军事技能(skills)的“转译”、民用资质认定、Veteran Ready employers 以及导师指导。2024/25年度,超过2100名退伍军人使用了 Career Transition Services;近78%找到工作,约18%重返学习,88%至少实现了一项既定的积极成果。 [21] | 加拿大的战略本身也承认这一问题:雇主往往不了解军队职业,而退伍军人则不知道如何用民用市场的语言描述自己的经历。 [22] | 乌克兰需要 全国性的军转民技能转译工具(military-to-civilian skills translator) 以及正式认可能力的机制。 |
| 以色列 | Rehabilitation Department 以多学科协作的方式运作:医疗、社会、就业(employment)和福利(welfare)服务围绕当事人整合在一起,每位退伍军人都有专属的 portfolio manager。 [23] | 2023年之后伤员人数急剧增加,迫使政府于2025年设立了一个独立的国家委员会,以减少官僚程序、加强身体和心理康复、支持家庭并改进服务提供(service delivery)。 [24] | 即使是成熟的体系,也可能被大规模涌入的人流压垮。 能力必须在需求高峰到来之前建立。 |
| 克罗地亚 | 战争结束后,国家确立了职业康复权利,并推出了招聘激励、自主就业、创业和退伍军人合作社等措施。 [25] | 经合组织(OECD)在2025年指出,克罗地亚存在欧洲最大的残障就业差距(disability employment gap)之一。残障养老金(disability pensions)支出约占GDP的1.4%;针对1991–1995年战争退伍军人的特殊条件在该体系中占有重要地位。这并不能证明退伍军人福利“导致”了低就业率,但对于补偿性成分长期压倒激活(activation)和职业康复(occupational rehabilitation)的体系,这是一个严重的警告。 [26] | 收入支持是必要的,但不能把它变成 国家的唯一回应 对于有能力且愿意工作的人而言。 |
对乌克兰尤其有益的另一项国际工具,是澳大利亚的 Recognition of Prior Learning。澳大利亚资助大学,使其将军事经历转换为学分、直接入学通道(direct-entry pathways)和民用资质。该项目三年内的预算为165万美元。理念很简单:军队后勤人员在复员后不必再次证明自己懂后勤,指挥官不必再证明自己会带领人员,技术专家不必再证明自己了解系统和装备。 [27]
这对乌克兰尤为重要,因为 转岗培训不应意味着一个人的履历归零.
退伍军人不应“从零开始生活”,而应得到帮助,把积累的经验转化为经济领域的新语言。
另一条国际经验更为重要: 不能只与退伍军人合作,而不与雇主合作。
美国的VR&E为辅助技术(assistive technology)和工作场所改造(workplace modification)提供资金,并可对特定类别人员的在岗培训和部分工资给予补贴。加拿大教会市场做到 Veteran Ready。英国的模式则将过渡服务(transition service)直接与职位空缺对接。 [28]
因此,“我们给了他一门课程,接下来让他自己找工作”这一套思路,从根本上就是不完整的。
乌克兰的情景设想
今天,对战争结束后退伍军人失业率作出任何精确预测,都只是虚假的精确。
我们并不清楚复员人员的最终数量、其年龄和学历构成、健康状况、复员的速度、返乡的地域分布、届时的经济状况以及岗位数量。
尤其危险的是出现算术错误:把Ukrainian Veterans Fund(UVF)调查得出的30.95%失业率,乘以政府所称的500万至600万人。这在统计上是不正确的,因为500万至600万人包含家庭成员,而30.95%是针对已不再服役的退伍军人所做的具体调查的结果。 [29]
不过,可以构建一个 情景模型,以显示数量级。
我们假设一个群体: 10万名复员退伍军人.
作为建模的起点(而非预测),我们采用Ukrainian Veterans Fund(UVF)在2024年调查中记录的30.95%。 [9]
| 情景 | 假设失业率 | 每10万人中的失业者 | 相对于惯性情景增加的就业人数 | 每年新增的工资总额* | 税费和社保缴款的大致流量** |
|---|---|---|---|---|---|
| 惯性 | 30,95% | 30 950 | — | — | — |
| 局部性方案 | 25,95% | 25 950 | +5 000 | ≈ 1,2 十亿UAH | ≈ 0,38–0,54 十亿UAH |
| 系统性 | 15,95% | 15 950 | +15 000 | ≈ 3,6 十亿UAH | ≈ 1,13–1,62 十亿UAH |
* 为便于说明,假设月工资总额为20000格里夫纳(UAH)。这是 模型假设,而非对退伍军人平均工资的预测.
** 简化计算采用了2026年现行的个人所得税18%、军事税5%和统一社会缴款(ESV):一般税率22%,或在相应条件下对残障职工适用的优惠税率8.41%。这并不是“净预算效应”:ESV是雇主缴纳的款项,部分社会福利可能无论是否就业都会保留,而且这里没有计入项目本身的成本。 [30]
这张表并不预言未来。它显示的是 不同情景之间差异的代价.
就业率相差十五个百分点,意味着在相应群体中每10万人对应1.5万人。
这是1.5万份收入。
1.5万个职业角色。
1.5万人,他们的能力在为经济服务。
此外,还可能有数万名家庭成员,他们家庭的经济稳定性将随之提高。
对于一百万人的群体,这一差异的算术规模就已达到新增就业15万人, 但这只是对模型的机械放大,而不是对未来失业退伍军人数量的预测.
惯性情景
国家有几十种彼此独立的工具,但它们之间的衔接并不充分。退伍军人在一处接受康复,在另一处获取教育信息,在第三处领取代金券,在第四处查找职位空缺,而工作场所适应的问题还得自己去与雇主解决。
在这样的模式下, 伤得最重或最疲惫的人,必须具备最强的管理能力,才能独自拼凑出自己的重返社会之路。
乌克兰目前正试图通过 Veteran PRO、陪伴支持专家以及社会政策中新的综合个案管理(integrated case-management)摆脱这种逻辑。但成败取决于这些要素能否成为一个统一的流程,而不只是一组入口。 [31]
局部性方案情景
课程、赠款、代金券和项目的数量在增长,但KPI仍然是过程性的:
“登记了多少人”;
“多少人完成了培训”;
“多少人获得了证书”。
这比无所作为要好,但并不能保证经济轨迹的改变。
美国科技类项目的经验在这里是一个有益的警示:GAO多次批评过渡项目,恰恰是因为参与情况的数据收集得比关于 实际就业和就业留存的数据要好. [32]
系统性情景
国家衡量的不是服务的数量,而是个人的转型过渡。
退伍军人或受战争影响的人会获得个人协调员、功能和职业评估、对既有经历的认可、具体的发展路径、针对真实需求的短期培训、在雇主处的实践、工作场所的适应改造以及入职后的陪伴支持。
这一方向在世界银行(World Bank)的SPIRIT中已初见端倪:新体系应将社会救助、就业支持(employment support)、残障服务(disability services)和个案管理(case management)联结起来,而不是各自为政的机构“通道”。2026年5月,世界银行批准了为SPIRIT提供的8.8亿美元项目,预计覆盖超过一百万人;这是一项广泛的社会改革,而不是纯粹的退伍军人项目。 [33]
本研究有意不对GDP影响进行货币化估算。 要得出准确的数字,需要各群体所处就业部门、生产率、工时、资本装备率、工资和增加值方面的数据。没有这些数据就给出一个GDP百分比,只会制造出一个好看却不可靠的数字。
取而代之的是,战略方向十分清晰:当恢复需求被估算为近5880亿美元、而国际劳工组织(ILO)同时指出劳动力短缺时,让人们重返有生产力的生活,其经济效应远远超出社会保障体系的范围。 [34]
解决方案:转岗培训、新职业与人工智能
未来体系最重要的原则,可以用一句话概括:
不应让人 «去迁就» 职业 — 职业路径和工作环境必须根据个人的实际能力进行调整。
这意味着摒弃“有这种残障的人被允许从事哪些职业?”的逻辑。
两个正式残障身份相同的人,其功能状况、教育背景、军事经历、认知负荷、行动能力、兴趣以及所需的适应性调整,可能截然不同。
正确的问题是另一个:
这个人能做什么、想做什么,需要什么条件、什么技术和什么支持?
乌克兰已经有一套补偿雇主为残障人士配置工作岗位所需费用的机制;2025–2026年该机制的使用量有所增长。这意味着未来的体系并非从一张白纸开始——需要把现有机制与个人的职业路径联系起来。 [35]
统一的个人路径
这一架构融合了英国的早期过渡、美国的个性化职业康复(vocational rehabilitation)、加拿大的技能转译(skills translation)和澳大利亚的先前学习认定(recognition of prior learning)的逻辑。 [36]
| 乌克兰方案的组成部分 | 应当发生什么 | 需要衡量什么成果 |
|---|---|---|
| 统一入口 | Veteran PRO / 社区 / 医疗机构 / 军队单位将当事人移交给个人协调员 | 从提出申请到指派 case manager(个案管理员)的时间 |
| 综合评估 | 健康状况、功能能力、既往教育背景、军事技能(skills)、数字技能、兴趣、家庭情况 | 拥有个人计划的人员比例 |
| Recognition of Prior Learning | 军事能力被转换为易于理解的民用技能(skills)、学分或资质 | 无需重新培训即获认可的能力占比 |
| 职业发展轨迹 | 回到原工作岗位、新职业、创业、部分就业/支持性就业,或独立生活路径(independent-living path) | 拥有已商定的现实目标的人员比例 |
| 学习 | 与雇主共同设计的微证书(microcredentials)和短期项目 | 不是证书的数量,而是 employment conversion(就业转化率) |
| 实践 | 带薪实习或真实的项目制任务(project-based assignment) | 获得经证实的实践经验的参与者比例 |
| 无障碍可及性 | 辅助技术(assistive technologies)、软件、交通、无障碍环境、灵活/远程工作模式 | 所需适应性调整中实际落实的比例 |
| 工作或创业 | 职位匹配(job matching)、雇主伙伴关系、赠款、采购机会 | 收入与就业 |
| 就业后的陪伴支持 | 工作开始后与退伍军人和雇主保持联系 | 6个月和12个月后的留存率(retention) |
| 与家庭合作 | 如有需要——为家庭成员和照护者提供职业、心理和社会支持 | 家庭的稳定性,而不仅仅是某一位退伍军人的指标 |
«教育和学习过程本身 — 不只是关乎一纸文凭。它们是退伍军人社会适应和心理康复的重要组成部分».
KNUBA退伍军人研究所 Veterans Institute“Architecture of Resilience”负责人 Artem Honcharenko。
也就是说,在退伍军人政策中,教育不仅仅是知识的传授。它可以成为 两种身份之间过渡的空间,即从军人转变为新的职业身份和公民身份。
但正因如此,一门以证书结束、另一端没有雇主的课程,只是半座桥。
职业必须适应功能能力
对于行动受限的人,在项目管理(project management)、数据运营(data operations)、GIS/BIM、数字化行政(digital administration)、采购、客户运营(customer operations)、数据分析、网络安全或AI运营(AI operations)等领域,可能有远程或混合办公的岗位——前提是其教育背景、能力和状况与任务相匹配。
对于因疼痛、疲劳或长期康复而需要灵活节奏的人来说,起决定作用的可能不是“换一个专业”,而是 不同的工作时间设计.
对于有感官障碍的人,屏幕阅读器(screen readers)、字幕(captions)、语音界面(voice interfaces)、适配软件以及信息无障碍可能起决定作用。
此类方案应当 因人而异地 由当事人本人、康复专家和雇主共同确定。残障不是一种职业,也不应被变成一份事先划定的可从事工作清单。
人工智能创造了一类新的机会
在退伍军人这一议题上,人工智能之所以值得关注,并不是因为“AI很时髦”。
它之所以值得关注,是因为数字经济创造的工作越来越多,这类工作中人的主要生产力不是体力负荷,而是:
对流程的理解 + 信息处理 + 自律 + 责任感 + 质量控制 + 决策。
2026年9月,乌克兰国家公务员事务局(National Agency of Ukraine on Civil Service,NAUCS)为“A”类公务员举办了“人工智能技术在管理工作中的应用”(Use of Artificial Intelligence Technologies in Managerial Activity)项目。培训由 SmartGT 首席执行官 Mykhailo Vasianovych 主讲,他同时是 KNUBA 专业发展学校(School of Professional Development)的协调员,也是 乌克兰退伍军人集群AI孵化器(AI Incubator)的协调员。该项目涵盖将人工智能融入工作流程、提示词的构建以及安全问题。 [38]
这是一个重要的实践信号: 围绕AI的一部分工作 — 已不再是编写模型的程序,而是管理数字化流程。
为此可以形成以下职业画像：
| 工作岗位画像 | 职能 |
|---|---|
| AI workflow operator | 启动标准化的 AI 流程，监控输入数据和结果，将复杂案例移交给人类专家 |
| AI systems administrator / coordinator | 管理访问权限、操作说明、工作流、使用规则、文档以及系统的基础监控 |
| AI quality controller / reviewer | 检查 AI 回答的准确性、合规性、来源、结构和风险 |
| Knowledge-base curator | 保持 AI 系统所使用的文档和企业知识的时效性 |
| AI-assisted analyst | 运用 AI 对信息、文档和情景进行初步分析，并为人的决策准备材料 |
| AI project / service coordinator | 组织在企业、社区、大学或国家机构中引入 AI 流程 |
对于退伍军人转岗再培训而言，其优势在于，其中一部分岗位无需成为 machine-learning engineer。所需要的是数字素养、专业领域知识、按流程办事、把控结果、处理数据以及遵守安全规则的能力。
同时，这不应变成“我们要教所有退伍军人学 AI”的承诺。AI 只是其中一条赛道。职业选择应当立足于 经济的实际需求和个人的能力，同时还应存在建筑与 BIM、能源、GIS、物流、cyber、项目管理、技术支持、创业、国家和市政管理、教育以及其他重建领域的发展路径。国际劳工组织（International Labour Organization）正因如此强调要预测 skills 需求，并使职业培训与劳动力市场需求相衔接。 [39]
«AI 如今已经能够产生切实的成果 — 在文档处理、分析、规划和沟通方面。退伍军人不仅可以是使用者，还可以成为 AI 系统的管理者和管理员：配置流程，把控质量、数据和安全».
Mykhailo Vasianovych，乌克兰退伍军人集群 AI 孵化器协调员。
实施路线图
乌克兰无需再为退伍军人另建一套平行的官僚体系。所需的大部分机构已经存在。
退伍军人事务部拥有 Veteran PRO 和陪伴支持网络。国家就业服务局（State Employment Service）拥有职位空缺、培训券和面向雇主的项目。社会政策部（Ministry of Social Policy）与世界银行（World Bank）正在构建 integrated case-management。卫生系统拥有康复环节。大学和职业教育机构拥有教育基础设施。社区了解当地经济。企业拥有工作岗位。
要做的不是建立新的垂直体系，而是把现有体系横向连接起来 — 围绕具体的个人。 [31]
最佳架构可以分为三个层级。
通用层级 ——无障碍的劳动力市场、康复、职业教育、disability inclusion，以及面向所有战争受害者的社会服务。
退伍军人 transition 层级 ——在退役前即早期介入、military skills mapping、专门的 case manager、家庭支持、法律问题以及退伍军人创业。
强化层级 ——面向重伤人员以及有复杂心理或社会需求的人员：每名 case manager 负责的人数更少、陪伴支持时间更长，并提供 supported employment 或 independent-living trajectory。
谁该负责什么
| 利益相关方 | 关键角色 | 共同 KPI 应是什么 |
|---|---|---|
| 内阁／退伍军人事务部 | 全流程路径的责任主体；case management 标准；Veteran PRO；coordination | 获得的不是一堆服务，而是完整 transition pathway 的人员占比 |
| 经济部／国家就业服务局（State Employment Service） | 需求与职位空缺数据、employer matching、培训券、workplace adaptation | 就业以及 6/12 个月后的 retention |
| 社会政策部（Ministry of Social Policy） | 社会服务、家庭支持、disability support、caregivers | 缩短从产生需求到获得综合支持之间的时间 |
| 卫生部／乌克兰国家卫生服务局／康复机构 | 医学与功能评估、康复、assistive technology | 功能性成果与 continuity of care |
| 教育与科学部、大学、职业教育 | RPL、microcredentials、转岗再培训、career centers | 按新发展路径就业的毕业生占比 |
| 社区 | 本地 case management、交通、无障碍、社会服务、当地雇主 | 以社区层面的成果为衡量，而非举办活动的数量 |
| 雇主 | 创造需求、实习、mentoring、岗位适应性改造 | Retention、薪资、career progression |
| 退伍军人组织 | Co-design、peer support、质量控制与反馈 | 信任、satisfaction、grievance resolution |
| 研究院所与高校退伍军人中心 | “教育 → 职业 → 雇主”的过渡，新方向的试点 | 培训后的 employment conversion |
| 国际合作伙伴 | 技术援助、data systems、试点项目、影响评估 | 解决方案的可扩展性与循证性 |
这样的模式也不必依靠单一资金来源。
2026年，国家已为退伍军人政策列支189亿格里夫纳，尽管这些资金涵盖多个领域， 并非仅用于就业的预算. [43]
世界银行（World Bank）的 SPIRIT 规模为 8.8 亿美元，支持广泛的社会保护改革、disability support、employment links 和 case management；同样不能将其表述为“为退伍军人提供的 8.8 亿美元”，但它构建了退伍军人重返社会可以依托的基础设施。 [33]
欧盟和国际劳工组织（ILO）另行启动了一项为期三年、总额 380 万欧元的计划，旨在实现劳动治理现代化，并促进退伍军人、国内流离失所者、妇女、青年和残障人士的融入。 [44]
因此，资金架构可以将国家项目、社区预算、对雇主的补偿、职业教育经费、国际技术援助和私人配套资金结合起来——但前提是 在明确划分谁为何种成果付费之后.
KPI 必须改变系统的行为
如果按受训人数向大学付费，大学就会优化受训人数。
如果就业服务机构看重登记人数，它就会优化登记。
如果资助方统计已发放的资助数量，系统就会优化资助数量。
因此，主要 KPI 应当从 output 转向 outcome.
全国 dashboard 宜包含以下内容：
| 层级 | KPI |
|---|---|
| 进入体系 | 从申请/退役到综合评估的平均时间 |
| 能力 | 以认定 prior learning 代替完整重新培训的人员占比 |
| 教育 | 完成培训并进入实践的参与者占比 |
| 实践 | 参与有偿 internship / real project 的参与者占比 |
| 就业 | 项目结束 3/6 个月后的 employment rate |
| 就业质量 | 6个月和12个月后的留存率(retention) |
| 经济成果 | 劳动收入相对基线水平的中位数变化 |
| 残障与无障碍 | 所需的适应性调整中已真正落实并在使用的占比 |
| 创业 | 12/24 个月后的企业存活率，而不仅仅是资助数量 |
| 家庭 | 家庭经济和社会稳定性的变化 |
| 工作并非目标的人群 | 功能独立性、获得康复服务的机会和生活质量 |
| 公平性 | 按性别、地区、所面临障碍的类型和残障情况分别列示的成果 |
这意味着国家逻辑的根本转变：
不是 «我们为一个人提供了 11 项服务», 而是 «12 个月后，我们知道此人身上发生了什么».
即便是富裕且早已成型的退伍军人体系，往往也缺少这一点。美国 GAO 多次发现，一些项目中关于办理程序情况的数据多于关于长期成果的数据。 [45]
而正是在这里，乌克兰有机会不重蹈他人覆辙，直接建设下一代体系。
不是终身的“受扶持身份”体系。
而是过渡体系。
不是让退伍军人去证明自己已无法做什么的体系。
而是能够确定 他还能做什么.
不是把人视为残障的体系。
而是看到功能性能力、能力素质、经验以及所需适应性调整的体系。
不是统计已颁发证书数量的体系。
而是统计稳定职业发展路径的体系。
也不是把退伍军人安置在“退伍军人专属职业”这一独立经济中的体系。
而是要实现这样的体系： 让普通的乌克兰劳动力市场对经历过战争的人们敞开大门.
这正是本研究的主要结论。
对乌克兰而言，问题不在于战后会有大量退伍军人和残障人士。问题可能在于国家、经济和社会无力让他们的潜能重新回到积极的生活中。
政府估算的 500 万至 600 万退伍军人及其家庭成员，所蕴含的不仅是未来责任的规模，还有机遇的规模。 [46]
在正确的政策下，问题不在于乌克兰必须“养活”的数百万人。
要说的是那些有可能成为企业家、工程师、管理者、教师、重建专家、project managers、BIM 和 GIS 专家、数字系统管理员、AI 协调员、社区专业人员、导师和雇主的人。
其中一部分人在战争期间已经学会了领导团队，驾驭复杂系统、资源、风险和不确定性。
战后的任务是 不要在跨入平民生活之门时丢失这份经验.
这时，退伍军人政策就不再只是对战争后果的回应。
它成为国家重建的机制之一。
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网站：veterano.info
资料来源与注释
| 来源 | 在研究中的用途 |
|---|---|
| 乌克兰内阁，对未来退伍军人及其家庭成员人数的估算——约 500 万至 600 万 | 退伍军人政策潜在生态系统的规模。 [46] |
| 退伍军人事务部，《至 2030 年退伍军人政策战略》 | 现有的国家战略框架。 [42] |
| 内阁／国防部，拥有战争退伍军人身份的人员超过 130 万 | 退伍军人群体目前的规模。 [47] |
| 退伍军人事务部、Veteran PRO 以及陪伴支持专业人员网络 | “一站式窗口”模式和 case support 的现有要素。 [48] |
| 退伍军人事务部，2026 年国家预算（State Budget） | 2026 年用于退伍军人政策的资金为 189 亿格里夫纳。 [43] |
| 乌克兰退伍军人基金（Ukrainian Veterans Fund） | 退伍军人就业情况调查；在已不再服役的某一特定受访退伍军人群体中，失业者占 30.95%。 [9] |
| ILO, Decent Work Country Programme Ukraine 2026–2029 | 劳动力短缺、skills mismatch，以及退伍军人、国内流离失所者和残障人士面临的障碍。 [10] |
| WHO Europe, 2026 | 在战争创伤导致需求不断增长的情况下，住院康复和 assistive technologies 的可及性有限。 [7] |
| UNDP, Survey on the Legal Needs of Veterans and Their Family Members | 退伍军人及其家庭面临的法律和行政障碍。 [8] |
| World Bank, SPIRIT | 向整合式 case management、employment-linked support 和新的 disability architecture 过渡。 [11] |
| World Bank / Government of Ukraine / EU / UN, RDNA5 | 十年内的恢复与重建需求接近 5880 亿美元。 [16] |
| UK Ministry of Defence, Career Transition Partnership Statistics 2024/25 | 六个月后的 employment outcomes，其中也单独列出 medical discharge 的情况。 [18] |
| GOV.UK, Career Transition Partnership guidance | transition support 的早期启动，以及对存在医疗障碍人员的专门支持。 [17] |
| U.S. Department of Veterans Affairs, VR&E | employment、retraining、self-employment 和 independent living 的个性化路径。 [19] |
| U.S. Government Accountability Office | 对 TAP、SkillBridge、warm handovers 和 outcome measurement 薄弱环节的独立评估。 [49] |
| Veterans Affairs Canada | National Veterans Employment Strategy、skills translation、employer readiness 以及 Career Transition Services 的成果。 [50] |
| Israel Ministry of Defense | 多学科康复模式，以及伤员人数急剧增加时扩大规模所面临的问题。 [51] |
| 克罗地亚政府和经合组织（OECD） | employment/self-employment/vocational rehabilitation 等政策工具，以及较大的 disability employment gap 和高额 disability-pension expenditures 带来的长期风险。 [52] |
| Australian Department of Veterans' Affairs | Recognition of Prior Learning，以及将军事经历转换为学术学分和民用资格。 [27] |
| 用户提供的工作文档 | 初始论点与结构，已另行对照原始资料和官方来源核实。fileciteturn0file0 |
[2] https://www.facebook.com/reel/920972490557834
[3] [10] [39] Decent Work Country Programme Ukraine 2026-2029 | International Labour Organization
https://www.ilo.org/resource/report/decent-work-country-programme-ukraine-2026-2029
[4] 国家就业服务局（State Employment Service）
https://dcz.gov.ua/stat/stattrend
[6] [12] Yulia Svyrydenko: Veterans policy should cover not only veterans but also their families | Cabinet of Ministers of Ukraine
[7] Attacks on Ukraine’s health care increased by 20% in 2025
[8] Survey on the Legal Needs of Veterans and Their Family Members | United Nations Development Programme
https://www.undp.org/ukraine/publications/survey-legal-needs-veterans-and-their-family-members
[9] [29] Unemployment rate among veterans is growing: research shows
https://veteranfund.com.ua/en/2024/02/13/unemployment-rate-among-veterans-is-growing-research-shows/
[11] Social Protection for Inclusion, Resilience, Innovation and Transformation (SPIRIT) Program for Ukraine
https://www.worldbank.org/en/brief/2025/12/16/spirit
[13] Helping Service Members Transition Back to Civilian Life | U.S. GAO
https://www.gao.gov/helping-servicemembers-transition-back-to-civilian-life
[14] Adequate and accessible social support for vulnerable groups in Croatia: OECD Reviews of Labour Market and Social Policies: Croatia 2025 | OECD
[15] [19] VR&E Support-And-Services Tracks | Veterans Affairs
https://www.benefits.va.gov/vocrehab/employment_tracks.asp
[17] [36] Career Transition Partnership - GOV.UK
https://www.gov.uk/guidance/career-transition-partnership
[18] Career Transition Partnership Statistic: 1 April 2024 to 31 March 2025
[20] [49] Servicemembers Transitioning to Civilian Life: DOD Could Enhance the Transition Assistance Program by Better Leveraging Performance Information | U.S. GAO
https://www.gao.gov/products/gao-23-106793
[21] [50] National Veterans Employment Strategy | Veterans Affairs Canada
[22] National Veterans Employment Strategy | Veterans Affairs Canada
[23] [51] Rehabilitation Department | Homepage
https://www.mod.gov.il/en/departments/rehabilitation-department
[24] Israel Launches National Committee to Address Crisis in Care for Wounded Security Personnel | Homepage
[25] Self-employment aid - gov.hr
https://www.gov.hr/en/self-employment-aid/918
[26] The labour market and social situation in Croatia: OECD Reviews of Labour Market and Social Policies: Croatia 2025 | OECD
[27] Third round of grants to support veterans into tertiary study | Department of Veterans' Affairs
[28] For Employers - Veteran Readiness and Employment - Veteran Readiness and Employment (VR&E)
https://www.benefits.va.gov/vocrehab/employers.asp
[30] 别尔迪切夫国家税务检查局 (Berdychiv State Tax Inspectorate):关于工资不得低于最低工资标准的必要性及国家税务局 (State Tax Service) 电子服务
https://zt.tax.gov.ua/media-ark/local-news/987337.html
[31] [48] Veteran PRO:面向战争退伍军人及其家属的所有国家服务集中于一个门户 | 乌克兰内阁
[32] [45] Transition to Civilian Life: Better Collection and Analysis of Military Service Data Needed to Improve Oversight of the SkillBridge Program | U.S. GAO
https://www.gao.gov/products/gao-24-107352
[33] New World Bank Project will Help Transform Ukraine's Social Protection System
[35] 2025年使用就业服务 (Employment Service) 的残疾人数增加 | 顿涅茨克州就业中心 (Donetsk Regional Employment Center)
[37] 教育与再培训是退伍军人回归之路 – 退伍军人研究所
https://veterano.knuba.edu.ua/osvita-ta-perekvalifikatsiia-tse-shliakh-povernennia-dlia-veteraniv/
[38] [40] [41] 管理工作中的人工智能:为“A”类公务员举办了培训 | 乌克兰国家公务员事务署 (National Agency of Ukraine on Civil Service Issues)
[43] 退伍军人事务部
[44] ILO and EU launch a project to strengthen Ukraine’s labour market governance | International Labour Organization
[46] Yuliia Svyrydenko:乌克兰是第一个在战争期间构建完整退伍军人政策的国家 | 乌克兰内阁
[52] Finding employment - gov.hr